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推进杭城非核心功能疏解


时间:2018年05月17日   作者:民建杭州市委会    
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杭州作为长三角中心城市和浙江省会,在国内外资源要素大量集聚、城市功能不断完善、城市国际化程度加速提升的同时,资源、环境、交通等方面的压力也与日俱增,亟须及时疏解影响提升发展的城市非核心功能,促进城市功能体系和空间布局的优化完善,推动城市向更高能级发展。


杭州城市核心功能和非核心功能分析

根据《杭州市城市总体规划(2001~2020年)》的定位,杭州的城市性质是:浙江省省会和经济、文化、科教中心,长江三角洲中心城市之一,国家历史文化名城和重要的风景旅游城市。城市发展目标是:以美丽中国先行区为目标,充分发挥历史文化、山水旅游资源优势,发展科教事业,建设高技术产业基地和国际重要的旅游休闲中心、国际电子商务中心、全国文化创意中心、区域性金融服务中心。

围绕城市发展目标,结合当前所处阶段,杭州城市的核心功能具体包括:电子商务、科技创新、旅游休闲、文化创意、金融服务和高端制造。相对而言,与杭州城市性质定位和发展方向没有关系或联系不密切的功能应归为非核心功能,主要包括:农林牧渔,一般制造,建筑,交通运输、仓储和邮政功能等。

国内外主要城市的做法经验

目前,国内外主要城市在非核心功能疏解上开展了一系列探索和实践。从国外来看,伦敦通过“建立卫星城、政府部分外迁、指标监督”等措施促进功能疏解;纽约采取了“产业转移带动人口转移、快速交通建设、公共资源分配向郊区倾斜”等功能疏解的方法;东京实施“多中心发展策略、快速交通建设、政策措施带动产业转移”等发展策略促进城市功能外迁。

从国内来看,北京提出“疏解非首都功能”,首先确定一般性产业特别是高耗能产业,区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业,部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能,部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类重点疏解的功能,在京津冀协同发展规划牵引下,促进这些功能向郊区及天津、河北等地搬迁转移。上海发布《上海城市非核心功能疏解研究报告》,将其城市功能分为“核心功能、非核心功能和基础服务功能”三种类型,明确应疏解的四个重点领域。


杭州市非核心功能疏解的对策建议

将加强顶层设计作为疏解非核心功能的重要牵引。要完善规划编制,注重整体谋划,成立议事机构,强化统筹协调。建议市级层面成立城市非核心功能疏解领导小组,负责开展相关研究,编制并审定《杭州市主城区非核心功能疏解总体规划》《杭州市主城区非核心功能疏解清单》,完善政策配套,协调各方关系,解决疏解中存在的重大问题。要加强规划衔接,区域协同发展。加强主城区和大江东、萧山、余杭、富阳、临安等承接地的规划衔接和产业互补,重点做好钱江新城二期、钱江世纪城、之江新城、望江新城、大江东新城、富阳江南新城、桐庐高铁新城等钱塘江重要节点的规划统筹,推动杭州区域协同发展。

将优化空间布局作为疏解非核心功能的关键支撑。一是结合新一轮总规编制构建城市空间新格局。建议结合新一轮城市总体规划编制的契机,完善规划编制,优化空间布局。对现行总规中“一主三副六组团”的城市空间结构进行优化,尤其是富阳、临安的先后“撤市设区”,城市整体框架拉大,要在城市副中心的打造上着更大笔墨。可参照纽约、伦敦、东京等国际大都市发展的圈层划分,对杭州的城市行政区进行进一步圈层划分,统筹不同区块的差异化布局,明确各行政区块的性质、发展方向,匹配相应功能,有序推进主城区非核心功能疏解。二是结合新一轮工业园区提升改造实现空间转移。杭州主城区的一些专业市场和物流基地汇集了大量人流,道路拥堵、环境嘈杂等问题突出。建议对主城区的服装批发、陶瓷品、钢材、建材、五金等区域性专业市场以及区域性物流基地,结合新一轮工业园区的提升改造,制定明确的疏解方案和疏解时序,逐步实现部分空间转移。

将调整产业结构作为疏解非核心功能的核心抓手。一是建立产业发展的正面清单和负面清单。围绕杭州现有主导产业和量子通信、人工智能、虚拟现实、区块链、增材制造、商用航天等未来产业,持续推进产业结构的转型升级,正面清单加强优化和引领,负面清单加快调整和淘汰,使低附加值、高耗能、高污染的产业实现有效转移。二是坚持政府行政引导和市场机制调节相结合。一方面,综合运用财政分成协调手段,以产业平台的合作共建为突破口,探索共建跨区域产业园区的利益分配机制和责任分担机制,推动产业、人才、技术、资本等资源共享,向承接地疏解或转移非核心功能。另一方面,对疏解出主城区的企业,研究相关的利益补偿机制,提高企业的主动性和积极性。

将完善公共服务作为疏解非核心功能的有力保障。一是交通基础设施优先保障。完善快速轨道交通网建设,推进地铁一、二、三期10条线390公里地铁网建设,积极谋划研究杭州轨道交通四期建设,加快主城区与承接地的快速通行;优化“四纵五横三连十一延”快速路网建设,实现主城区与3个副城及6组团“45分钟”时空圈,推进大城西、大江东建设以及杭富、杭临一体化发展;推动杭州都市圈建设,推进杭富、杭临、杭绍等8条城际铁路线、绕城西复线及杭州“中环”项目建设,构建都市区1小时通勤网络,加快杭州与周边城市的联接。二是促进公共服务合理布局。促进教育、医疗等资源在全市合理布局,以联合办学办医、设立分校分院等方式,引导主城区过于集中的优质公共服务资源向全市拓展,引导人才、技术、资本、信息等要素向重要节点流动和集聚。不断完善提高大城西、大江东、萧山、余杭、富阳、临安、桐庐、淳安等承接地的城市服务和配套设施,尤其是商业服务、文化体育、社区服务等设施的配套,拉近与主城区的空间距离和心理距离。